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而第一种意见则是在强调，被告应承担的个别情况考虑义务是法定的，不能免除，以基础保险费为处罚基数的裁量基准不应被适用。

[60]这两种分属于不同时代的行政裁量观念同时呈现于我国当下，耐人寻味。如，同样是个别情况考虑义务论，在法定义务与基于裁量本质论的个别情况考虑义务之间，行政裁量理论的含量差异巨大——前者看起来只是在适用法律，后者才作为适用法律的前理解明确提示了一种行政裁量观念(裁量一元论)。

这一说明同样适用于②裁量基准虽已设定、但行政机关作出行政行为时有意不适用它的情况。将裁量一元论与裁量二元论之争作为相关判例理论的分析框架，有着重要的理论和实践意义。①《条例》虽然要求建立信息共享机制，但现况是各相关部门只实现了本地区的信息共享。(二)法律框架内的政策性考量 不过，如果法律法规所预留的框架足以容纳下第二种意见，或者说法律法规在立法当时就将现况和政策考虑进去，那么第二种意见作为一般论(与本案无关)则可以说提示了一种裁量基准的可能形态：行政机关在法律框架内，以行政的意志创设必要的决定标准(毛雷尔语)。[25] 裁量基准有两种形态，一种是事先成文化的，另一种是作为裁量理由的。

不是将之作为法定标准的具体化，而是在创设必要的决定标准。另一方面，法律原则的适用必然指向个案情况的考量。尽管如此，学界一般认为，作为法的一般原则的禁止权利滥用原理的射程同样及于该种行为。

那么，在这种情况下日本是如何应对权利滥用式的信息公开申请这个问题的呢？ 回顾日本信息公开制度的发展进程我们可以发现，它曾经发生过两次较大的重心转移：一次是以全面贯彻公开原则为核心的推进信息公开制度的改革，另一次是以信息公开制度中出现权利滥用为契机，要求对公开申请权予以一定制约而实施的制度微调。（3）B针对特定的区政府反复申请信息公开，一旦发现工作人员出错，如公文书中的日期与星期不符等，就在现场大声呵斥，并反复出现上述行为。因此，在其制度的本来框架内，既不问公开申请的目的（因何而申请公开）又不在意申请人的主观意图（学术研究还是商业性利用等），同时也不过问如何利用通过公开申请而获得的信息。在2012年度末，由A与B提起的行政复议竟然占到了全体约260件的8成）。

[17] 情報公開法要綱案和情報公開法要綱案の考え方。其次，也与前一点相关，行政机关针对特定人士的公开申请，不得不倾注大量时间精力予以应对，其结果是极易给实施机关的判断以及信息公开与个人信息保护审查会[9]等的审议造成延迟，从而影响到其他公开申请人的正当权益，相对地降低针对其他市民的服务水准，以致动摇公众对信息公开制度的信赖。

[22] 宇賀克也『新・情報公開法の逐条解説［第6版］』151-156頁。前述横须贺市行政文书公开申请拒绝处分撤销案中，其二审东京高等法院的判决就是一个非常典型的例子。正如盐野宏教授所指出的那样，如果不制定具体的判断基准，单纯地把禁止权利滥用写入法规并没有太大的实际意义。[45] 濱西隆男「行政法における権利濫用禁止の原則についての覚書」季刊行政管理研究122号41頁。

总而言之，面对如上所述的权利滥用式的信息公开申请，若采取置若罔闻的态度，不仅会使行政机关工作人员以及公众丧失对信息公开制度的信心，而且还有可能演变成为深刻危及信息公开制度本身的危机要素。[35] 塩野宏発言「情報公開法の10年―法制化と運用〔第３回〕」季報情報公開・個人情報保護46号17頁。在《关于信息公开条例中是否存在以权利滥用为由可以拒绝或驳回规定的调查结果 》中，该团体指出，既然所谓的相当于权利滥用是指以任何人的眼光来看都无需对当事人的权利行使予以保护的场合，那么就没有必要以条文的形式来明定。受此影响，在2011年4月22日提交国会的《信息公开法修正案》中，在原有第5条本文（当有人申请行政文书公开时行政机关负有公开义务）的基础上，追加了但书条款：但当该申请相当于权利滥用、有违公共秩序或者良好风俗等时，不在此限。

尽管手续费本身只不过是考虑到行政机关的事务处理需要花费一定的成本而设定的条款，[22]但事实上不可否认的是，它对滥用式的公开申请也会产生一定的制约作用。同时，《信息公开法要纲案的基本观点》以及《信息公开法修正案》也基于同样的立场。

[33] 宮之前亮「濫用的な情報公開請求への大阪市の対応について」季報情報公開・個人情報保護51号36-37頁。由于在信息公开中该团体始终扮演着督促行政机关彻底实施信息公开的角色，因此产生上述不安也是可以理解的。

公开申请既然合法，就不允许拒绝公开。就此，日本律师协会主张，对于第11条所定的剩余的行政文书，不应以相当期限，而应以30-60天程度的具体期间来界定。[27] 情報公開条例 権利濫用で「拒否・却下できる」規定 調査結果。[15] 由此可见，即便需要考虑实施机关的工作负担，也不能单纯以文书数量巨大就主张该申请属于权利滥用，包括商业性申请在内大量申请也是现行法所允许的，不能将大量申请直接视为权利滥用乃当今学界、实务界以及判例的共识。不过，即便如此，由于该法案的内容是基于前10年的理论研究与实践成果所拟定的，基本上代表了当前的问题意识与改革方向。因此，这种概括式的大量申请，作为申请权行使对象的文书尚未确定。

文书的确定这一概念，是为了正确且顺利地运营公开申请制度而设立的功能性概念，可以对其加以如上所述的解释。同时还规定，当公开申请的对象文书数量巨大时，不得单纯以数量巨大为由拒绝公开，而应通过要求对申请公开的范围予以限定或者利用特例期限等应对。

然而，在此需要我们特别注意的是：《行政机关信息公开法》只对一般意义上的大量申请制定了特别条款，而对于该项权利一旦遭到滥用则没有设置任何规定。[21] 藤原静雄「情報公開請求の拒否と権利濫用」法学教室2012年3月号4頁。

[21] 顺便说明一下，在《行政机关信息公开法》制定之际，虽然也有意见主张应该采纳地方自治体的做法不征收公开申请手续费，但最后还是规定，公开申请人在申请阶段，依政令必须缴纳政令所定金额的公开申请手续费（第16条第1款）。以保障与监督行政机关正确运营这个角度而言，申请越多其效果越佳也越可期。

[5] （1）某市民向大阪市消防局申请公开多达近8万张纸的信息。最后，判决本案存在权利滥用、驳回X的请求。有学者认为，针对大量申请作为应对之策可以考虑适用权利滥用和文书的不确定等，今后有必要探讨对确定这一概念做能动性解释，在综合实施机关的负担、对象文书的分量、公开的困难性等要素之后，结合信息公开制度的宗旨来判断对象文书是否确定。五、结语——兼谈对中国的若干启示 综上所述，我们可以发现，日本在信息公开的理论与实务当中同中国一样，也面临着权利滥用这一课题。

[25] 其次，在地方自治体层面，如前所述，当初大多认为，如果在信息公开中出现权利滥用，应该通过适用禁止权利滥用的一般法理来加以应对。[8] 比如，《行政机关信息公开法》第3条就规定，任何人都可以向行政机关申请信息公开，而且不问理由与目的。

因而，学界一般认为，大量申请并非等同于权利滥用，（权利滥用与否）需要就是否存在使行政停滞的意思进行举证。即，在制定行政法规之际，一般要求私人在行政法上的权利行使，需要满足行政法所定的一定要件才获允许，以此就有效地规避了权利滥用的发生。

同时还创办了一份专业杂志[50]，并通过这份杂志定期发表有关信息公开等的权威文件与统计数据、召集全国信息公开与个人信息保护审查会等委员交流研讨会、为专家学者以及实务界甚至社会人士提供平台发表相关领域的科研成果等，从而有效地促进了各界间的横向与纵向交流，提高了信息公开的理论与实践水平。同时，虽然手续费在防止权利滥用上发挥了一定的作用，但两者之间并无直接关联。

[37]上述判决，作为本领域的少数先例之一具有重大意义。第三，诸如以给实施机关工作造成混乱或停滞为目的、显著背离了公开申请权的本来目的的公开申请等，就相当于权利滥用。用条文对权利滥用加以特别界定，似乎给连对不相当于权利滥用的场合也可以以‘权利滥用这一新的理由来加以驳回埋下了伏笔。第四，公开申请中的权利滥用的类型包括：（1）在请求公开之际就事先表明不予阅览、不接受复印件的交付以及其它拒绝公开实施之意，或者只是请求公开，在没有正当理由的情况下反复出现拒绝阅览、拒绝接受复印件的交付，以及拒绝缴纳与复印件交付相关的费用等行为的。

[30]现行法中，信息公开制度中的公开申请权不问请求目的，而且任何人都可以提出申请。而这个比率近年还在逐年增加，比如，2016年4月开始施行的修改后的《久留米市信息公开条例》，除了在第7条和第11条中追加了有关权利滥用的记述之外，还就何谓权利滥用、何种场和才相当于公开申请权的滥用以及权利滥用的具体类型等，另行制定了《关于公文书公开申请中的权利滥用的判断基准》，[28]具体规定如下： 第一，所谓权利滥用，一般是指某行为虽然在形式上具有权利行使的外观，但若从该行为的具体内容以及实际效果来看，由于其脱离了权利的本来目的，因此无法被视为正当权利行使的行为。

而到了制度安定期的近年，《信息公开法修正案》除了以明文的形式规定公开申请属于权利滥用时行政机关不负有公开义务之外，还作为针对权利滥用式申请的应对之策新设了预交手续费制度。即便保守估计全部处理完毕大概也需要2年左右的时间。

[29] 横浜地判平成22・10・6判例地方自治345号25頁。（三）权利滥用还是文书不确定？ 信息公开领域可以适用禁止权利滥用原理，就此学界与实务界已经基本达成共识。